El 10 de enero de 2024 el Congreso de los Diputados ha convalidado el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo.
El preámbulo del Real Decreto-ley ya anticipa que las novedades del título VIII del Libro Primero “Presentan disposiciones de enorme importancia”, y es que los cambios no son pocos ni menores, aunque nos vamos a centrar exclusivamente en las cuestiones sustantivas relativas al complemento del expediente administrativo que se fijan en la nueva redacción de los apartados 1 y 3 del artículo 55 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-administrativa (Ley 29/1998).
Así, las modificaciones del artículo 55 Ley 29/1998 merece las siguientes consideraciones:
- El contenido del expediente administrativo queda acotado a los documentos y actuaciones descritos en el artículo 70 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Ley 39/2015). Así, se hace referencia directa al apartado 1 del artículo 70, que establece “Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones”. Debe añadirse que el expediente administrativo también integra los “informes, preceptivos y facultativos”, que señala el apartado 4 del citado artículo 70.
La remisión en bloque al artículo 70 de la Ley 39/2015 permite también acotar, en sentido negativo, la documentación que “no formará parte del expediente administrativo (…)” descrita en el apartado 4 del artículo 70.
- La nueva redacción excluye del trámite de complemento de expediente administrativo aquellos documentos o pruebas que obran en otros expedientes administrativos.
Esta precisión es tan lógica como innecesaria pues el expediente administrativo queda limitado al que sirve de soporte y base documental del acto impugnado (art. 45.2.c Ley 29/1998). Por tanto, el resto de documentos y otras pruebas deben aportarse o proponerse junto con los escritos de demanda y contestación, según apartados 3 y 4 del artículo 56 Ley 29/1998, con las particularidades de la prueba pericial, que no solo puede anunciarse en la demanda para su aportación antes de finalizar la fase de practica de la prueba (art. 60.4 Ley 29/1998) sino que es perfectamente posible extender los efectos de dichas pruebas en proceso conexos (art. 61.5 Ley 29/1998).
- El rechazo de la solicitud de complemento de expediente administrativo conlleva la reanudación del plazo de demanda o contestación. La aceptación de la solicitud, en cambio, conlleva el reinició del plazo siempre que esta se haya presentado dentro de los 10 primeros días del plazo de demanda o contestación. Asimismo, si la solicitud se presenta con posterioridad a los 10 días, el reinició podrá acordarse siempre que el Letrado de la Administración de Justicia considere su procedencia por volumen o importancia de los nuevos documentos.
Esta modificación promueve que la solicitud de complemento de expediente administrativo se presente durante los 10 primeros días del plazo de demanda o contestación y permite el reinicio del plazo, de forma reglada o discrecional.
- La estimación de la solicitud de un complemento de expediente administrativo por la Administración demandada nunca reiniciará el plazo de contestación.
Esta medida resulta loable en tanto que es la propia Administración demandada quien prepara y remite el expediente administrativo y, de este modo, se pretende evitar que se beneficie de un error suyo. Tan loable es esta medida como censurable que el legislador no haya acotado otras consecuencias derivadas de la solicitud de complemento por parte de la propia Administración demandada, encargada de su configuración y de su remisión completa al órgano jurisdiccional.
En efecto, no tiene sentido que la reforma no haya suprimido la suspensión automática que la simple solicitud de complemento produce en el curso del trámite de contestación, pues es evidente que la Administración se beneficia, con dicha suspensión, de un defecto causado por ella misma.
Y tampoco es lógico que la reforma se limite a advertir que en caso de que la solicitud de complemento la inste la propia Administración, el único efecto se traduzca en que “nunca se reiniciará el plazo”, pues ello no impide -la norma no lo expresa así- que el plazo de contestación se “reanude”. De esta manera, la Administración no solo se beneficia de la suspensión del trámite por el simple hecho de solicitar el complemento sino que, además, una vez completado (se entiende, por ella misma), el plazo que le restaba para contestar se reanudaría en todo caso, y ello con independencia del momento en que se hubiera instado la solicitud de complemento.
Si el legislador ha decidido mantener la regla de suspensión automática también para el caso en que el solicitante sea la Administración -lo que ya es más que discutible- lo racional y lógico habría sido anudar tal efecto suspensivo (y el de su reanudación posterior) a un plazo concreto para su solicitud, por ejemplo, en los 5 primeros días para contestar, como es el caso del trámite de alegaciones previas.
En definitiva, la reforma merece una valoración híbrida, con más sombras que luces, y con el agravante de que tales imperfecciones u omisiones podrían haber sido detectadas y corregidas en el marco de una tramitación parlamentaria ordinaria, sin necesidad de acudir a la fórmula del Real Decreto-Ley.
