Una de las cuestiones que más dudas ha suscitado en relación con la nueva LCSP, es la de las novedades introducidas en la regulación de los contratos menores. Y esto no solo por las nuevas obligaciones de justificación y documentación que se imponen al órgano de contratación, sino, fundamentalmente, por la poco clara redacción del art. 118.3, que deja sin resolver cuestiones muy relevantes, tanto para la administración contratante, como para los potenciales contratistas.
Este precepto establece la llamada regla de incompatibilidad de los contratos menores e implica que un mismo contratista no puede suscribir contratos menores que individual o conjuntamente superen la cifra fijada como máximo en el propio precepto (40.000 euros en contratos de obras, 14.000 euros en suministros o servicios), pero deja sin aclarar cómo ha de interpretarse esta regla desde un punto de vista material y omite fijar del ámbito temporal al que debe entenderse limitada.
Esta falta de claridad ha sido objeto de numerosas consultas, resueltas en primer lugar por la JCCP del Estado (informes 41/2017 y 42/2017) y por la JCCA Aragón (Informe 3/2018, de 13 de febrero). Sin embargo, no llegaron a soluciones coincidentes. La primera entiende que esta regla solo opera respecto de contratos que pretendan adjudicarse sucesivamente, si sus prestaciones son cualitativamente iguales o forman una unidad funcional, mientras que la segunda considera que opera respecto de contratos menores de la misma tipología – obras servicios o suministros- , que pretendan adjudicarse de forma sucesiva.
Del mismo modo, en cuanto al plazo al que debe entenderse sometida esta limitación, ambas coinciden en entender que es el de un año (por aplicación del art. 29.8 de la LCSP), pero, como no podía ser menos, tampoco coinciden en la interpretación de esta regla, pues si bien en Aragón se entiende que por año debe entenderse ejercicio presupuestario, la Junta Estatal considera que el periodo al que se circunscribe la limitación es el del año natural computado desde la aprobación del gasto.
Tras estos pronunciamientos, la necesidad de aclarar a qué deben atenerse administraciones y posibles contratistas se ha hecho más acuciante. Esto ha llevado a que otros órganos consultivos procedieran a analizar, tanto estas dos cuestiones fundamentales, como otras que tampoco quedan resueltas con la literalidad del precepto. En Madrid, el Informe 1/2018, de la JCCA, siguió íntegramente el criterio aragonés, al igual que Junta Asesora de Contratación Pública del Gobierno Vasco, en su Recomendación 1/2018, Por su parte, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalitat de Cataluña, en su Informe 1/2018, termina decantándose por el criterio aragonés en ambas cuestiones[1]. Por último, el Informe 1/2018 de 25 de abril de 2018, de la Junta consultiva de contratación de Galicia[2], en cuanto a lo que nos ocupa, acoge el criterio aragonés del ejercicio presupuestario, pero se muestra más cercana a la JCCPE en cuanto al ámbito material de la regla de incompatibilidad.
Todo esto no deja de suponer un problema, particularmente para los posibles contratistas, que se verán obligados a atenerse a los criterios establecidos por el correspondiente órgano consultivo según donde radique el órgano de contratación, para conocer los límites a qué deben atenerse, dificultándose el acceso a esta forma de contratación.
Sin embargo, y cuando las cuestiones iniciales relativas a este contrato comenzaban a desenmarañarse, nuestro legislador, siempre dispuesto a plantearnos nuevos retos, planea ya una modificación del régimen del contrato menor, a través en la DA 44 del aun proyecto de LPGE para 2018 que introduciría una DA 54 en la LCSP, en principio, del siguiente tenor:
“Atendiendo a la singular naturaleza de su actividad, como excepción al límite previsto en el artículo 118 de esta Ley, tendrán en todo caso la consideración de contratos menores los contratos de suministro o de servicios de valor estimado inferior o igual a 50.000 euros que se celebren por los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, siempre que no vayan destinados a servicios generales y de infraestructura del órgano de contratación”.
Al margen de que quepa plantearse, si el establecimiento de esta excepción está realmente justificada, cuando los agentes implicados ya podían acudir a los procedimientos simplificado y súper-simplificado, además de al menor, o si realmente esta medida va a favorecer en algo el I+D en nuestro país (sería curioso descubrir que el problema de la investigación en España se reducía a la onerosidad de los trámites burocráticos aplicables a ciertas compras), es indudable que, si la redacción de este precepto se mantiene, surgirán nuevas dudas interpretativas en torno a esta figura. Ya, de entrada, se refiere “al límite” que señala el art. 118, cuando en realidad, fija tres: cuantitativo, material y temporal. ¿Se refiere solo a la cuantía, o afecta de forma global a la triple limitación establecida para estos contratos? ¿Cómo justificar que determinados suministros se destinan a la investigación? ¿Es necesario adscribirlos a un proyecto de investigación? Y qué pasa, por ejemplo, con aquellos suministros que sean necesarios con ocasión de una investigación, pero no presentan diferencia con aquellos destinados a servicios generales, como el mobiliario o con los equipos informáticos ¿siguen estando comprendidos en la excepción? Está claro que, en materia de contratos menores, aun no se ha dicho la última palabra.
[1], Si bien haciendo antes un detallado análisis de las posturas encontradas de ambas Juntas consultivas y razonando ampliamente qué le llevan a tal conclusión, siendo, por demás, muy recomendable su lectura Es de destacar que este informe se ocupa también de la cuestión de la aplicación retroactiva o no de la regla de incompatibilidad, esto es, si debe aplicarse solo a partir de la entrada en vigor de la LCSP o, si por el contrario, han de tomarse en cuenta en el cómputo los contratos celebrados con anterioridad, razonándolo de forma diversa a como lo hace la JCCPE en su informe 5/2018
[2] Analiza también multitud de cuestiones en torno a esta figura del contrato menor pero que, al igual que en los restantes casos, omitimos abordar por las limitaciones de este formato.
