El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (“TEDH”) ha condenado, por primera vez, a un Estado por no proteger a su población frente al cambio climático.
El pasado 9 de abril, el TEDH publicó una Sentencia novedosa en la que se castiga la pasividad legislativa de Suiza en la adopción de medidas concretas y pertinentes frente al cambio climático y sus efectos perniciosos en la salud de las personas. El TEDH ha abierto la puerta a la imposición de sanciones frente a los Estados que no adopten una estructura normativa adecuada y oportuna en materia climática.
Contexto de la controversia: antecedentes a la demanda ante el TEDH
La Sentencia se emite como consecuencia de la demanda formulada por la Asociación KlimaSeniorinnen Schweiz, conformada por mujeres de avanzada edad residentes en el país suizo. contra la inacción legislativa de las autoridades suizas en relación con la emisión de Gases de Efecto Invernadero (“GEI”) y los perjuicios estos que causan a la salud. La parte demandada la conformaba: el Consejo Federal de Suiza, al Departamento Federal de Medio Ambiente, Transportes, Energía y Comunicaciones ("DETEC"), la Oficina Federal de Medio Ambiente ("la FOEN") y la Oficina Federal de la Energía ("OFEE").
El 25 de noviembre de 2016, la Asociación, junto con tres personas que también formaban parte de la misma, formuló solicitud frente al Consejo Federal de Suiza, al DETEC, la FOEN y la OFEE, para que elaboraran una Orden adoptando las medidas legislativas necesarias, con las que, a medio y largo plazo, se lograra (i) mantener el aumento de la temperatura por debajo de 2 grados centígrados, de conformidad con lo convenido en el Acuerdo de París, y (ii) en el año 2020, un decremento del 25% de las emisiones de GEI, respecto del año 1990; y, en para el año 2030, un decremento, del 50%. La Asociación señaló que el objetivo era salvaguardar la vida y la salud de las personas, y más concretamente, la de las personas de avanzada edad.
La Asociación impugnó que los objetivos nacionales de reducción de emisiones de GEI eran insuficientes, inconstitucionales e incompatibles con los artículos 2, 6, 8 y 13 del Convenio europeo de Derechos Humanos (“CEDH”) y con los artículos 10, 73 y 74.2 de la Constitución Federal.
El 25 de abril de 2017, el DETEC rechazó la solicitud formulada, alegando falta de legitimación, resolviendo que el acto que promulgaran las demandadas debía afectar a derechos y obligaciones concretas, de conformidad con el artículo 25 a) de La Ley federal de 20 de diciembre de 1968 sobre el procedimiento administrativo (“LFPA”).
El 26 de mayo de 2017, la desestimación del DETEC sobre la solicitud fue recurrida ante el Tribunal Administrativo Federal (Federal Administrative Court). La Asociación sostuvo que su solicitud no tenía por objeto obtener la adopción de normas generales y abstractas, sino acciones específicas en el contexto de procedimientos legislativos preliminares, así como la correcta aplicación de la legislación vigente. La Asociación también alegó que la DETEC había vulnerado su derecho a ser escuchada al no entrar en los detalles particulares de la solicitud.
El 27 de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo Federal desestimó el recurso de los demandantes. El Tribunal reconoció que: (i) existía un interés digno de protección en la reclamación por parte de las tres personas individuales que habían reclamado (no de la Asociación), y; (ii) que la resolución del DETEC carecía de la motivación necesaria. No obstante, el Tribunal categorizó la reclamación como solicitud con carácter de acción popular. El Tribunal entendió que, a pesar de existir un interés digno de protección, la ley exigía una vinculación estrecha entre los reclamantes y el asunto del litigio. En este sentido, el Tribunal entendió que, a pesar de que las reclamantes pudieran sentirse afectadas por las emisiones de GEI, no se verían especialmente afectadas por los impactos del cambio climático como para permitirles interponer una acción en virtud del artículo 25 a) de la LFPA.
El 21 de enero de 2019, los demandantes interpusieron un recurso ante el Tribunal Supremo Federal (“TSF”). Los demandantes alegaron, de nuevo, que tenían un "interés digno de protección", actual y práctico, ya que, a falta de medidas correctoras, Suiza seguía emitiendo emisiones excesivas de GEI que afectaban cada vez más a sus vidas y a su salud. En cuanto a la asociación demandante, subrayaron que recurría en su propio nombre, pero también en interés de sus miembros, que representaban a un grupo vulnerable cuya salud, y sus vidas, se veían particularmente afectadas por el calentamiento global.
El 5 de mayo de 2020, el TSF desestimó el recurso de los demandantes considerando que las decisiones habían sido debidamente motivadas.
Análisis de la fundamentación jurídica de la Sentencia Sobre la vulneración del artículo 6 del CEDH
Los demandantes consideran haber sufrido la falta de acceso a un tribunal y por tanto la vulneración del artículo 6 del CEDH.
El TEDH indica que el artículo 6 del Convenio no garantiza el derecho de acceso a un tribunal competente para invalidar o anular una ley promulgada por el poder legislativo. Esto significa que el artículo 6 no puede invocarse para interponer una acción ante un tribunal con el fin de obligar al Parlamento a promulgar una ley. Sin embargo, cuando el Derecho interno prevé el acceso individual a un procedimiento ante un Tribunal Constitucional -u otro tribunal superior similar- que tenga competencia para examinar un recurso interpuesto directamente contra una ley, el artículo 6 puede ser aplicable (párrafo 609).
Para el TEDH, los principios relativos a las limitaciones del derecho de acceso a un tribunal reflejan el equilibrio entre las exigencias del interés general de la comunidad y las de protección de los derechos fundamentales del individuo (párrafo 628).
Sobre la vulneración del artículo 8 del CEDH
El Tribunal entiende que existe una limitación del acceso al órgano jurisdiccional pues la acción judicial de la asociación demandante fue desestimada, primero por una autoridad administrativa (la DETEC) y después por los tribunales nacionales en dos instancias. La limitación no se circunscribe a la mera desestimación de las pretensiones, sino a la falta de motivación en relación con la legitimación del artículo 6 del CEDH, alegada en todas las instancias por las actoras y cuya desestimación no se justificó. El TEDH confirma que el Tribunal de Primera Instancia debía apreciar si la forma en que operaba la limitación controvertida en este asunto restringía el acceso de la asociación demandante a un órgano jurisdiccional de tal forma que menoscaba la esencia misma del derecho.
Asimismo, la Sala afirma que la reclamación de las demandantes no se puede considerar una acción popular: “To the extent that it was seeking to vindicate these rights in the face of the threats posed by the allegedly inadequate and insufficient action by the authorities to implement the relevant measures for the mitigation of climate change already required under the existing national law, this kind of action cannot automatically be seen as an actio popularis or as involving a political issue which the courts should not engage with”. El TEDH resuelve que el cambio climático es susceptible de afectar a los derechos humanos, y esto deriva en la necesidad de que se luche frente a las amenazas que plantea el cambio climático. Además, el TEDH rechaza expresamente el razonamiento de los Tribunales. No admite el argumento de que las autoridades disponían de tiempo para imponer medidas con las que hacer frente al cambio climático, dado que el mismo no había alcanzado su punto más crítico. El TEDH considera que el cambio climático es una cuestión urgente que necesita ser atajada en el menor tiempo posible.
Por todo lo anterior, la Sala concluye que los Tribunales de Instancia han jugado un papel esencial en la limitación del derecho a la defensa de las demandantes, entendiendo que sí se ha producido una vulneración del artículo 6 del CEDH.
Desde la primera valoración del Tribunal (párrafo 410), este pone de relieve la gravedad y relevancia que supone el cambio climático en nuestra época. El aumento de la concentración de los gases de infecto invernadero (“GEI”) así como el incremento de la temperatura del planeta provocan una serie de efectos perjudiciales sobre las personas y ecosistemas.
Los Estados -de una u otra forma- están adoptando medidas que impulsan la protección del medio ambiente y tienden a limitar o impedir los efectos del cambio climático. No obstante, las medidas se reputan insuficientes en muchos casos. Con la entrada del S.XXI se ha acentuado la urgencia de combatir los efectos adversos del cambio climático; sobre todo, a partir de multitud de estudios científicos que alzan la voz sobre la afectación que este puede tener en el disfrute de los derechos humanos (párrafo 413 y 542).
Es por todos sabido, que los Estados que son parte del Convenio ostentan la obligación de garantizar el cumplimiento y protección de los derechos reconocidos en el mismo. Para ello, las autoridades nacionales cargan con el derecho y deber de decidir la mejor manera de implementar medidas que alcancen dichos objetivos.
El Convenio no contiene ningún derecho que explícitamente se refiera al medio ambiente, sin embargo, el cambio climático sí que pueden afectar negativa y directamente a otros derechos. En este sentido, resulta clarificadora la afirmación que realiza el Tribunal en el párrafo 544 en relación con el artículo 8 del Convenio y el cambio climático:
“The Court already held long ago that the scope of protection under Article 8 of the Convention extends to adverse effects on human health, well-being and quality of life arising from various sources of environmental harm and risk of harm. Similarly, the Court derives from Article 8 a right for individuals to enjoy effective protection by the State authorities from serious adverse effects on their life, health, well-being and quality of life arising from the harmful effects and risks caused by climate change”.
Es por ello que el Tribunal no puede ignorar su papel de órgano judicial encargado de velar por el cumplimiento de los derechos humanos y debe pronunciarse sobre cuestiones climáticas, aunque sea por primera vez (párrafo 414).
El Tribunal reconoce que el artículo 8 del CEDH y los derechos que dé el emanan (como pueda ser el derecho a la vida privada y familiar) pueden verse afectados por los perniciosos efectos del cambio climático. Ello obliga a los Estados parte a adoptar una posición activa en la que se aprueben y apliquen normativas que atajen, limiten o mitiguen los efectos -tanto actuales como futuros- del cambio climático. Y sobre esto, es tajante el Tribunal al considerar que para que las medidas sean eficaces “it is incumbent on the public authorities to act in good time, in an appropriate and consistent manner” (párrafo 548). Y esto es especialmente relevante pues no basta con la aprobación de medidas referentes al cambio climático, sino que estas deben ser inmediatas, oportunas y tendentes a garantizar la neutralidad climática.
El TEDH, a la hora de evaluar si las medidas establecidas por los Estados son apropiadas, analiza: (i) la fijación de un plazo objetivo para alcanzar la neutralidad de carbono; (ii) la creación de objetivos intermedios; (iii) pruebas del cumplimiento o el proceso en el que se hayan las medidas; (iv) el mantenimiento actualizado de los objetivos, y; (v) una actuación a tiempo, adecuada y coherente a la hora de elaborar y aplicar la legislación. El análisis global de los requisitos anteriores determinará la apreciación del Tribunal sobre este aspecto.
Con lo anterior, el Tribunal se adentra en el análisis de la legislación interna suiza. El Tribunal constató que la normativa suiza se encontraba desactualizada. La Ley de 2011 sobre el CO2, en vigor desde 2013, exige una reducción de los niveles de GEI muy inferior a lo requerido. La norma prevé disminuir los niveles de emisión un 20% respecto a 1990 cuando como mínimo se requeriría entre un 25% a un 40%. Por otro lado, el contexto en el que debe operar la norma se prevé un aumento máximo de la temperatura de entre 2 y 2.4ºC en lugar de un máximo de 1.5ºC como marcan las agendas actuales. Además, la Ley no solo contenía reducciones de GEI insuficientes, sino que además se habían incumplido (entre 2013 y 2020 solo se redujeron un 11%). En definitiva, la normativa suiza no era -ni es- suficiente para alcanzar los valores suscritos por los acuerdos actuales (párrafo 558).
En 2017 el Gobierno suizo, consciente de las deficiencias normativas, propuso la actualización de la Ley de 2011. Aunque se avanzó en un nuevo texto, la aprobación final se encontró con el rechazo de la ciudadanía (tras el referéndum popular de junio de 2021). Este hecho motivó que se generase una laguna legislativa para el periodo posterior a 2020.
El Gobierno intentó de colmar la laguna a través de una revisión de la Ley promulgada en 2021 pero con efectos limitados a 2024. Por tanto, el problema solo se postergó, dejando para 2024 un vacío normativo incompatible con la exigencia de medidas de mitigación del cambio climático. El Tribunal concluye:
“562. These lacunae point to a failure on the part of the respondent State to fulfil its positive obligation derived from Article 8 to devise a regulatory framework setting the requisite objectives and goals (see paragraph 550 (a)‑(b) above)”.
El Tribunal admite que Suiza está dando pasos tendentes a mitigar los efectos del cambio climático, véase la nueva NDC de 2021 o la nueva Ley del Clima de 2022. Sin embargo, dichas normas (i) no contienen medidas concretas para alcanzar los ambiciosos objetivos que promueven, y (ii) están enfocadas para el periodo posterior a 2030, dejando de nuevo un vacío normativo entre 2025 y dicha fecha. Es más la Ley del Clima, ni siquiera en vigor, delega en el Consejo federal para que “a su debido tiempo” adopte las medidas que consideren pertinentes.
Para el Tribunal esto no es suficiente. La Sala afirma que la urgencia climática no puede abordarse con meros compromisos sin vinculación legislativa, sino que se precisan verdaderas medidas efectivas (párrafo 567).
En otro orden de cosas, el Tribunal también encuentra relevante a estos efectos el hecho de que suiza no cuente con un presupuesto de carbono. Para el juzgador, una eficiente política climática pasa por la cuantificación, a partir de un presupuesto de carbono, de las limitaciones nacionales de las emisiones de GEI.
En síntesis, Suiza sufre una gran laguna legislativa en relación con la mitigación de las causas y efectos del cambio climático. El Tribunal destaca la inexistencia de: (i) un marco normativo pertinente, y; (ii) un presupuesto de carbono que cuantificara las limitaciones nacionales de emisiones de GEI. A ello se le adiciona el hecho de que Suiza ya venía incumpliendo sus compromisos climáticos relativos a la reducción de gases de efecto invernadero.
Por todo lo anterior, el Tribunal considera que “by failing to act in good time and in an appropriate and consistent manner regarding the devising, development and implementation of the relevant legislative and administrative framework, the respondent State exceeded its margin of appreciation and failed to comply with its positive obligations in the present context”. Esto lleva al Tribunal a declarar por dieciséis votos contra uno que se ha producido una violación del artículo 8 del Convenio.
Estamos ante un fallo que evoluciona en el ámbito climático la jurisprudencia que el TEDH construyó hacia finales del siglo pasado, en sentencias como la del “caso López Ostra contra España” sobre (i) el ensanchamiento de la protección del artículo 8 del Convenio a las afecciones del entorno, y; (ii) la exigencia de que las administraciones adopten una posición activa que asegure de forma concreta y eficaz los derechos del CEDH.
La jurisprudencia del TEDH, en consonancia con la doctrina del public trust, se ha mantenido desde entonces constante en la necesidad de que los Estados mantengan una posición activa en la salvaguarda del medio ambiente, a través de la promulgación de un marco legislativo eficaz. En el caso que nos ocupa, la Gran Sala sostiene que las afecciones climáticas pueden socavar los Derechos Humanos contenidos en el CEDH por su gran implicación con la salud y la vida. En consecuencia, declara que la falta de políticas medioambientales coherentes con los objetivos suscritos por los Estados puede resultar en la vulneración del derecho al respeto a la vida privada y familiar, recogido en el artículo 8 del CEDH.
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