Actos administrativos firmes. ¿Hasta dónde alcanza su sombra?

Recibes una liquidación tributaria. No la recurres y se convierte en un acto firme. Meses más tarde la Administración te notifica el inicio de un procedimiento sancionador donde, para tu sorpresa, se toma como base esa liquidación que no recurriste, que devino firme y consentida. Y, además, te impide cuestionar la liquidación tributaria con el argumento de que, al tratarse de un acto firme, equivale a una “cosa juzgada”.

La Administración te está diciendo: “Esto ya lo decidí y no se puede cuestionar, debe de respetarse en los procedimientos futuros”. Ahora bien ¿Esto es así? ¿Puede un acto firme condicionar o limitar un procedimiento posterior? La respuesta general es que no; puedes cuestionar esa liquidación tributaria para combatir la sanción.

En el terreno judicial es sabido que la “cosa juzgada”, en su vertiente material con efectos positivos, es la capacidad de vincular lo decidido —en una sentencia— en procedimientos posteriores. Pero esto no funciona igual en el plano administrativo. No se puede hablar de “cosa juzgada administrativa” con efectos positivos como se hace en el ámbito judicial.

Así lo declaró la Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, del Tribunal Supremo —en su Sentencia n.º 1540/2021, de 20 de diciembre—, al hilo de una sanción impuesta por la CNMC a Telefónica, al apuntar que la firmeza de un acto administrativo “en modo alguno confiere a este una virtualidad equiparable al efecto positivo de la cosa juzgada […] exclusivo de las resoluciones judiciales firmes”.

Y hay una razón de fondo. Conceder a un acto administrativo firme ese poder vinculante sobre procedimientos posteriores es, como advierte Cano Campos[1], obligar al ciudadano a anticipar las hipotéticas o posibles consecuencias futuras de cada resolución. Volviendo al ejemplo, sería como atribuir a la liquidación tributaria la condición de “talismán” que impidiese cuestionar la sanción posterior. Quedarías atrapado sin opción de defensa.

Consecuencia práctica de esa doctrina: permite al ciudadano cuestionar los presupuestos de hecho y de derecho de un acto anterior firme —ej.: una liquidación tributaria— cuando ese acto sirve de base para una sanción posterior. Aunque no pueda reabrir formalmente el acto previo, sí puede “impugnarlo indirectamente” al recurrir la sanción, con el fin de demostrar que esta no se ha cometido. Ello garantiza una revisión plena de la potestad sancionadora y refuerza el derecho de defensa del administrado.

Ahora bien, esa doctrina no ha sido unánime; no siempre ha existido una interpretación pacífica sobre los efectos de los actos administrativos firmes en procesos posteriores. Al margen de ciertos vaivenes jurisprudenciales —terminando, finalmente, en la casilla de salida—, en la propia sentencia del Tribunal Supremo de fecha 20 de diciembre de 2021 se formuló un voto particular que defendía lo contrario: que un acto administrativo firme sí debe ser vinculante en procedimientos posteriores. El magistrado discrepante advierte que permitir que el contenido de un acto firme se cuestione en otro procedimiento puede generar inseguridad jurídica y la absurda paradoja de que una decisión administrativa sea al mismo tiempo conforme y contraria a Derecho. Esta posición no es baladí, ya que pone en evidencia la tensión entre estabilidad jurídica y derechos del administrado.

En definitiva, hoy por hoy el criterio es que puedes cuestionar los criterios o estándares de un acto firme que se emplea como base en uno posterior. Ahora bien, ¿cambiará este criterio en un futuro? Por ahora, parece que no.