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A debate el nuevo sistema alternativo de resolución de conflictos ante AESA

Análisis del nuevo sistema alternativo de resolución de conflictos ante la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (AESA).

La matinal del pasado jueves 17 de marzo trajo una importante novedad legislativa que no pasó desapercibida a ningún profesional especializado en el transporte aéreo. Con casi cinco años de retraso respecto de su desarrollo anunciado en virtud de la Disposición adicional segunda de la Ley 7/2017, de 2 de noviembre, por la que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/11/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativa a la resolución alternativa de litigios en materia de consumo, la Ministra de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana dictó la Orden TMA/201/2022, de 14 de marzo, por la que se regula el procedimiento de resolución alternativa de litigios de los usuarios de transporte aéreo sobre los derechos reconocidos en el ámbito de la Unión Europea en materia de compensación y asistencia en caso de denegación de embarque, cancelación o gran retraso, así como en relación con los derechos de las personas con discapacidad o movilidad reducida.

O lo que es lo mismo, el cuerpo legal por el que se determina una nueva e hipotética solución a la incontrolable litigiosidad que existe en este tipo de materia, apostando por ofrecer alternativas para abandonar la vía judicial al establecer un procedimiento alternativo de solución de conflictos ante la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (en adelante AESA) y de carácter vinculante en sus resoluciones y obligatorio desde su inicio para las Compañías aéreas. Aunque curiosamente, de forma unidireccional, pues la vinculación de sus resoluciones no opera igual respecto de los pasajeros/consumidores, infringiendo el hipotético principio de equidad consagrado en el artículo 7. A mayores, no se llega a bautizar o catalogar este sistema de solución alternativa de litigios, aunque quizás podría equipararse a un arbitraje de consumo.

Dentro de esta materia, sólo podrá conocer AESA de aquellos conflictos que tengan su encaje dentro del ámbito de aplicación de los Reglamentos (CE) nº 261/2004 (normas comunes en el marco del derecho de la Unión Europea sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos) y nº 1107/2006 (derechos de las personas con discapacidad o movilidad reducida en el transporte aéreo).

Asimetría patente

El aspecto que resulta más controvertido tras una lectura detenida de todo el desarrollo de la Orden Ministerial es la asimetría patente que existe entre su contenido, colocando a los pasajeros aéreos en una posición de ventaja frente a los diferentes operadores aéreos. Quizás, buscando incentivar el que los usuarios del transporte aéreo acudan a este sistema, a fin de evitar las situaciones recientes de sobresaturación o atasco judicial y que han llevado recientemente a otras medidas como la creación del Juzgado de lo Mercantil nº 18 Bis de Madrid o la creación de una Unidad de Transporte Aéreo.

Dicha asimetría, que resulta desproporcionada, la encontramos en aspectos como que este mecanismo resulta para los pasajeros, de aceptación voluntaria y resultado no vinculante (artículos 7 y 18.2); mientras que para las Compañías aéreas resulta de aceptación obligatoria y resultado vinculante, salvo por la hipotética posibilidad de impugnar la decisión de AESA ante el juzgado competente, afectado por un breve plazo de tiempo. En el caso de los gestores aeroportuarios, deben adherirse voluntariamente al sistema, pero una vez aceptado les resulta totalmente vinculante lo resuelto por el Director de AESA.

Otro aspecto muy llamativo es que la parte iniciadora del procedimiento contará con un doble/triple trámite de audiencia (1. interposición de la reclamación, 2. contestación a las alegaciones del reclamado y 3. nueva audiencia en caso de ser necesaria práctica de prueba) frente a un único momento de las Compañías aéreas, o dos como máximo. O al menos, eso parece deducirse de la lectura de los artículos 15 y 17, poniendo en tela de duda el principio de contradicción.

En cualquier caso, lógicamente no todo es negativo dentro de la mencionada Orden Ministerial. De hecho, pondrá fin a una problemática que viene desde tiempo atrás asociada en estos procedimientos judiciales sobre si las anteriores reclamaciones ante AESA de carácter no vinculante para las partes interrumpían o no la prescripción. Y aludiendo a la prescripción/caducidad, desde una perspectiva general, también refuta que el plazo de prescripción para solicitar las compensaciones previstas en el Reglamento (CE) nº 261/2004 asciende a cinco años. Un debate ya bastante superado pero del que todavía existen algunas discrepancias por parte de los titulares de algunos Juzgados de lo Mercantil de España. Además, desde la perspectiva de ambas partes, se mantiene una vocación de gratuidad, aunque las partes pueden disponer de defensa profesional a su elección (artículo 13). E incluso se apuesta por una celeridad superior a la de los organismos de justicia, ya que AESA debe resolver en el plazo máximo de noventa o ciento ochenta días naturales desde la recepción en AESA de la reclamación (artículo 17.2).

Legalidad y ejecutividad

Para terminar, creo que cualquier análisis sobre este sistema alternativo de resolución de conflictos no debe obviar dos posibles contradicciones sobre su contenido que podrían poner en jaque su propia legalidad.

La más evidente se encuentra en su propia configuración legal a través de una Orden Ministerial. Bien es cierto que la Disposición adicional segunda de la Ley 7/2017, de 2 de noviembre, por la que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/11/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativa a la resolución alternativa de litigios en materia de consumo ya hacía referencia a la propia formalidad de una Orden Ministerial, pero en la medida en que se desarrolla/restringe un derecho fundamental como es el que se recoge en el artículo 24 de la Constitución Española (derecho a la tutela judicial efectiva de los tribunales sin que pueda producirse indefensión), quizás la fórmula legal elegida debió de ser la de Ley Orgánica o Ley.

El otro aspecto que resulta llamativo y que seguramente genere problemas a futuro, es el de la propia ejecutividad judicial de las resoluciones dictadas por AESA (artículo 18). Ya que la Ley de Enjuiciamiento Civil, de manera resumida, solo permite el despacho ejecutivo de títulos no judiciales en supuestos muy concretos. Y pueden existir dudas de que estas propias resoluciones puedan ser equiparadas a laudos arbitrales de cara a su ejecución por los Juzgados y Tribunales. Principalmente porque la propia Orden trata de evitar esta terminología, e incluso, porque un arbitraje debe exigir siempre una sumisión voluntaria de las partes. En este caso, este sistema se impone a las Compañías, lo que podría viciar totalmente su naturaleza. 

Por no mencionar el otro problema que se generará respecto de su contenido, si conforme al artículo 545.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil la competencia ejecutiva debe ser asumida por los Juzgados de 1ª Instancia, ¿no se produce una evidente contradicción con la especialización de los Juzgados de lo Mercantil en esta materia? (artículo 86 ter de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Sobre el papel, resulta así.

Este sistema, que a mi juicio necesita una todavía de una importante mejora técnica, entró ya en vigor el pasado viernes 18 de marzo (Disposición final tercera), y desde entonces, de conformidad con el artículo 5, los agentes del transporte aéreo deben ofrecer de forma obligatoria información pública a sus pasajeros sobre este mecanismo alternativo de resolución de conflictos.

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